解讀文章之二

全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度

完善法治化營(yíng)商環(huán)境

上海外經(jīng)貿大學(xué)法學(xué)院申海平

十八屆三中全會(huì )提出實(shí)行統一的市場(chǎng)準入負面清單制度，將負面清單的概念從外資準入管理引入國內經(jīng)濟治理，是一個(gè)重大制度創(chuàng )新。鑒于該項制度意義重大，又無(wú)經(jīng)驗可資借鑒，自2016年開(kāi)始，市場(chǎng)準入負面清單制度先行在天津、上海、福建、廣東四個(gè)地區試點(diǎn)。2018年，按照既定部署，市場(chǎng)準入負面清單制度在全國全面實(shí)施。作為一項重大改革和創(chuàng )新，這一制度的全面實(shí)施對我國建立統一公開(kāi)的市場(chǎng)準入規則體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，營(yíng)造穩定公平透明、可預期的法治化營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生重大而深遠的影響。

一、市場(chǎng)準入負面清單制度是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用、更好發(fā)揮政府作用的重大制度創(chuàng )新

市場(chǎng)準入負面清單制度的全面實(shí)施確立了我國在市場(chǎng)準入領(lǐng)域統一公平的規則體系。長(cháng)期以來(lái)，我國在市場(chǎng)準入領(lǐng)域實(shí)施的是正面清單管理模式，只有法律允許投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，市場(chǎng)主體方可投資經(jīng)營(yíng)，大大限制了市場(chǎng)主體的投資行為。將在國際上廣泛應用于外資準入管理領(lǐng)域的負面清單制度引入到國內投資準入管理，是對原來(lái)負面清單制度的引申和擴展。市場(chǎng)準入負面清單制度與早已實(shí)施的外商投資負面清單制度共同構筑形成了我國統一的市場(chǎng)準入制度，實(shí)現了我國對市場(chǎng)準入從正面清單管理到負面清單管理模式的重大轉變，是我國建立統一公平的市場(chǎng)規則，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，更好發(fā)揮政府作用的重大制度創(chuàng )新。

市場(chǎng)準入負面清單制度遵循“非禁即入”的理念，其核心在于通過(guò)清單列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，實(shí)現了清單之外市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入。列入市場(chǎng)準入負面清單的禁止準入事項，包括民營(yíng)企業(yè)、國有企業(yè)和外商在內的所有市場(chǎng)主體都不得進(jìn)入，政府機關(guān)也并不具有審批、核準的權利。列入市場(chǎng)準入負面清單的限制準入事項，政府必須履行好相應“看門(mén)人”角色，或根據市場(chǎng)主體的申請依法做好限制準入類(lèi)事項的審批，或者做好準入條件、準入方式的設定，由市場(chǎng)主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進(jìn)入。市場(chǎng)準入負面清單中禁止準入類(lèi)和限制準入類(lèi)以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等自主選擇是否進(jìn)入。相關(guān)政府部門(mén)無(wú)法再隨意出臺相關(guān)規定對市場(chǎng)準入進(jìn)行限制。即使確需納入市場(chǎng)準入負面清單的新設事項，也“應在科學(xué)評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、法規或國務(wù)院決定”，大大降低了政府調整市場(chǎng)準入管理的隨意性。

市場(chǎng)準入負面清單制度“非禁即入”的管理理念和模式厘清了市場(chǎng)和政府在市場(chǎng)準入中各自應發(fā)揮作用的邊界。這樣，市場(chǎng)主體不能做什么、能做什么，市場(chǎng)主體依據市場(chǎng)準入負面清單可以自主判斷選擇。這種模式為市場(chǎng)主體的創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新提供了巨大空間，有利于市場(chǎng)主體充分發(fā)揮自主決定權，公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競爭，使市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”在市場(chǎng)準入中發(fā)揮決定性作用。與此同時(shí)，市場(chǎng)準入負面清單制度也為政府干預市場(chǎng)準入提供了基準，在制度上規范了各級政府和部門(mén)在市場(chǎng)準入領(lǐng)域的管理權限，把權力關(guān)進(jìn)了制度的籠子。政府在市場(chǎng)準入方面必須做好限制準入類(lèi)事項的準入管理，保障公平競爭，彌補市場(chǎng)失靈，更好地發(fā)揮其“看得見(jiàn)的手”的作用，但在負面清單之外不得干預市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的自主選擇。

二、市場(chǎng)準入負面清單制度實(shí)現了我國市場(chǎng)準入環(huán)節法制的統一

長(cháng)期以來(lái)，我國的市場(chǎng)準入管理措施散見(jiàn)于法律、行政法規、地方性法規，甚至不少政府規章也對市場(chǎng)準入管理措施有所規定。這些市場(chǎng)準入管理措施，其中不少違反《行政許可法》等法律規定，成為部門(mén)保護主義和地方保護主義的權杖，并且規定這些市場(chǎng)準入管理措施的法律、法規、規章等之間也存在不少重疊和沖突，這與我國社會(huì )主義法治統一的要求相距甚遠。

市場(chǎng)準入負面清單的制定堅持法治和必要等原則，納入的是法律、法規和國務(wù)院設定的市場(chǎng)準入管理措施。但這種納入，并非將原來(lái)法律、法規和國務(wù)院設定的市場(chǎng)準入管理措施簡(jiǎn)單照搬至清單，而是對依據法律、法規和國務(wù)院決定設定的市場(chǎng)準入管理措施經(jīng)合法性等審查后分類(lèi)納入，實(shí)現了市場(chǎng)準入管理措施的統一一致。對原來(lái)依據部門(mén)規章、規范性文件等設定的市場(chǎng)準入管理措施，確需納入市場(chǎng)準入負面清單的，也是經(jīng)過(guò)法定程序后納入，保證了這些市場(chǎng)準入管理措施的合法性，實(shí)現了這些市場(chǎng)準入管理措施的設定形式在法律制度內部的和諧統一。對于地方需要設定市場(chǎng)準入管理措施的，則由省級人民政府報國務(wù)院批準。未經(jīng)國務(wù)院授權，各地區各部門(mén)不得自行發(fā)布市場(chǎng)準入負面清單，不得擅自增減市場(chǎng)準入負面清單條目。由此，市場(chǎng)準入負面清單制度的全面實(shí)施，不僅清理和廢除了各部門(mén)和各地妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的各種市場(chǎng)準入管理措施，還通過(guò)對已有的各種市場(chǎng)準入管理措施的匯總、審查，確保了各種市場(chǎng)準入管理措施的必要和協(xié)調，實(shí)現了我國市場(chǎng)準入法制的統一。

三、市場(chǎng)準入負面清單制度將在市場(chǎng)準入領(lǐng)域提供穩定公平透明、可預期的營(yíng)商環(huán)境

市場(chǎng)準入負面清單制度的全面實(shí)施，消除了市場(chǎng)準入的地方保護和人為的市場(chǎng)分割和封鎖，讓“潛規則”無(wú)處藏身，讓民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)在市場(chǎng)準入方面與國有企業(yè)站在同一起跑線(xiàn)，實(shí)現國有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、內資企業(yè)與外資企業(yè)在市場(chǎng)準入領(lǐng)域的一視同仁、公平競爭。市場(chǎng)準入負面清單將散見(jiàn)于法律、法規和國務(wù)院規定的市場(chǎng)準入管理措施全部匯總以清單形式一一列明，并對原來(lái)含糊不清或有待解釋的部分進(jìn)行了明確，做到了簡(jiǎn)潔清晰，極大地提高了市場(chǎng)準入規則的透明度。

市場(chǎng)準入負面清單在全國范圍內統一發(fā)布，地方政府需進(jìn)行調整的，由省級人民政府報國務(wù)院批準，保證了市場(chǎng)準入負面清單的穩定性。公開(kāi)透明的市場(chǎng)準入負面清單為市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)提供了明確指引，提升了市場(chǎng)準入規則的確定性，實(shí)現了市場(chǎng)主體對可投資行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等的可預期。市場(chǎng)準入負面清單制度的全面實(shí)施，將在市場(chǎng)準入領(lǐng)域營(yíng)造一個(gè)穩定公平透明、可預期的營(yíng)商環(huán)境。

市場(chǎng)準入負面清單制度的全面實(shí)施，標志著(zhù)我國市場(chǎng)準入領(lǐng)域負面清單管理模式的全面確立，是我國完善法治化營(yíng)商環(huán)境的重要一步。面對市場(chǎng)準入負面清單制度這一重大制度創(chuàng )新，我們只有不斷深化相關(guān)改革，建立健全與之相適應的各種制度和機制，對市場(chǎng)準入負面清單進(jìn)行適時(shí)調整，才能將這一制度貫徹好落實(shí)好，使這一制度成為我國建設統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的堅實(shí)基礎。