解讀文章之三

由“正”到“負”政府管理模式的重大創(chuàng )新

重慶大學(xué)公共管理學(xué)院陳升

當下政府仍然干預太多，管理手段較依賴(lài)于準入前的審批，有的部門(mén)甚至將事前審批當作調控市場(chǎng)的唯一抓手，花大力量對具體事務(wù)進(jìn)行審批，扮演“全能型政府”的角色，導致了審批制使用范圍的泛化。對于市場(chǎng)主體而言，企業(yè)取得市場(chǎng)準入資格，有的需要經(jīng)過(guò)上百項的政府事前審批，審批環(huán)節多、審批時(shí)間長(cháng)，對同一事項的多頭審批和重復審批等弊端凸出。這樣不僅為市場(chǎng)主體設置了障礙，制約了市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，同時(shí)也降低了行政效率，不利于更好地發(fā)揮政府作用。因此，需要創(chuàng )新政府管理模式，減少市場(chǎng)限制，增加市場(chǎng)活力。

市場(chǎng)準入負面清單通過(guò)“排除”或“篩選”的方式，實(shí)現了我國市場(chǎng)準入管理從正面向負面的轉變。這種由“正”到“負”的管理模式轉變，明確了政府發(fā)揮作用的職責邊界，有利于進(jìn)一步深化“放管服”改革，不斷提高行政管理的效率和效能，體現在：

一、實(shí)現制度化法治化

目前市場(chǎng)準入管理模式，主要采用正面清單管理模式。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)層出不窮、千變萬(wàn)化，使得正面清單“不可窮舉”所有的市場(chǎng)準入事項。這樣就存在大量模糊地帶。這些模糊地帶，目前是政府的自由裁量空間，可能會(huì )造成審批方式隨意，尋租、腐敗行為頻發(fā)。

通過(guò)在全國建立起市場(chǎng)準入負面清單管理模式，形成了全國統一的準入管理制度。不僅在市場(chǎng)準入領(lǐng)域只分為清單事項（包括禁止類(lèi)、許可類(lèi)）和非清單事項，涵蓋了所有情形。而且對于以上情形，有三種不同準入方式：對禁止準入事項，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機關(guān)不予審批、核準；對許可準入事項，由市場(chǎng)主體提出申請，行政機關(guān)依法依規作出是否予以準入的決定；對負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

這樣明確了政府發(fā)揮作用的職責邊界，對于政府來(lái)說(shuō)，就是依法把權力關(guān)進(jìn)制度的籠子，用法律法規作為準入審批的標尺。這有助于更深層面上推動(dòng)政府以法治思想和法治方式推進(jìn)行政體制改革，推進(jìn)市場(chǎng)管理的制度化、規范化、程序化，從根本上促進(jìn)政府職能轉變。

二、實(shí)現管理透明化

市場(chǎng)準入負面清單制度建立之前，有關(guān)市場(chǎng)準入的禁止或限制規定散諸于各個(gè)法律法規、文件規定中，政府審批內容、審批主體、審批方式容易互相矛盾、“打架”，審批過(guò)程公開(kāi)程度也較低，造成了管理過(guò)程的不透明、混亂和低效。

而市場(chǎng)準入負面清單制度，以清單的方式清晰明了地列出了有關(guān)市場(chǎng)準入的禁止和許可事項，以及相應的管理辦法。一方面，政府要管什么很明確，需要行政機關(guān)審批的領(lǐng)域僅限于法律明確列舉的事項，并且需要對相關(guān)限制許可條件的設置進(jìn)行合理的說(shuō)明。在進(jìn)行準入管理時(shí)，政府的管理重點(diǎn)將放到許可類(lèi)事項的審批上。另一方面，政府怎么管也很明確，清單實(shí)現有關(guān)措施的集成，減少了措施相互矛盾、相互重疊的情形。

負面清單既清晰地表明了市場(chǎng)準入的“紅線(xiàn)”所在，又明確地給市場(chǎng)主體點(diǎn)亮了“交通燈”。這可以避免市場(chǎng)主體與政府管理部門(mén)、政府各管理部門(mén)之間的信息不對稱(chēng)，進(jìn)一步提高透明度，減少由于市場(chǎng)交易中的信息不對稱(chēng)、外部不經(jīng)濟性等因素導致的種種交易費用。

而且，有了統一的市場(chǎng)準入負面清單，還可以在其基礎上，進(jìn)一步探索實(shí)現清單電子化、數字化，推進(jìn)線(xiàn)上“一網(wǎng)通辦”，大幅度提高政府審批的透明度和可視化程度。

三、減少政府審批事項

如前文所言，政府在市場(chǎng)準入方面還習慣于扮演“全能型政府”的角色，造成了審批制使用范圍的泛化。審批的環(huán)節多、審批時(shí)間長(cháng)，對同一事項的多頭審批和重復審批等弊端凸出。

在市場(chǎng)準入負面清單的制度下，以“清單”形式明確了政府發(fā)揮作用的職責邊界，清單以外領(lǐng)域政府則不能隨意干預市場(chǎng)主體的進(jìn)入。這有利于進(jìn)一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍，使政府在市場(chǎng)準入管理中從大量不必要的具體審批中解放出來(lái)，并將精力放在少部分清單事項的審批上，大幅收縮了政府審批范圍。

制定市場(chǎng)準入負面清單過(guò)程中，凡負有市場(chǎng)準入管理職責的部門(mén)和單位，都在全面梳理禁止和需審批的市場(chǎng)準入事項，并按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》的統一分類(lèi)標準，提出本部門(mén)、本單位擬列入市場(chǎng)準入負面清單的管理措施。在此過(guò)程中，各級政府部門(mén)學(xué)習了市場(chǎng)準入負面清單制度的基本精神，對自身的權力邊界有了更深入的認識，為全面實(shí)施制度后收縮審批范圍打下了堅實(shí)基礎。

通過(guò)市場(chǎng)準入負面清單對政府職能范圍進(jìn)行確定，將不符市場(chǎng)準入負面清單管理理念的職能區別出來(lái)，還可以為下一步政府職能轉變指明方向。

四、強化對政府的約束

市場(chǎng)準入負面清單制度的實(shí)施，有利于約束政府干預的“看得見(jiàn)的手”，解放市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。

市場(chǎng)準入負面清單制度實(shí)施前，在準入環(huán)節缺乏有效手段約束行政行為，政府要干預市場(chǎng)比較容易，審批上的弊端較多；實(shí)行全國統一的市場(chǎng)準入負面清單制度，將實(shí)實(shí)在在地約束政府行為，從而有助于激活市場(chǎng)活力。

比如，制度實(shí)施前我國各地市場(chǎng)準入還缺乏一個(gè)統一的標準，地方政府有權力通過(guò)設定地方性法規來(lái)獲得行政許可的權力，或者通過(guò)設立政府規章的形式來(lái)獲得臨時(shí)性行政許可的權力。這就可能造成“地方保護主義”或“權力尋租”。而在市場(chǎng)準入負面清單制度下，清單“由國務(wù)院統一制定發(fā)布；地方政府需進(jìn)行調整的，由省級人民政府報國務(wù)院批準”，這就實(shí)現了全國層面統一準入辦法和各類(lèi)市場(chǎng)主體統一準入標準。這對于各級政府而言，就會(huì )有統一的管理標準，各級政府部門(mén)的自由裁量權被壓縮，權力尋租的難度增大，無(wú)疑有力地約束了各級政府。

五、提高管理效率

由“正”到“負”管理模式的轉變，帶來(lái)的是事實(shí)的窮盡性，負面清單管理模式以簡(jiǎn)單的“非此即彼”的方式窮盡了所有情形，使政府的職責更加明確，也更加簡(jiǎn)潔。這種列單方式，有助于讓政府從“千頭萬(wàn)緒”的管理事項中明確管理重點(diǎn)，從而大幅提高管理的效率。

負面清單一經(jīng)制定，意味著(zhù)清單以外的領(lǐng)域里市場(chǎng)主體享有充分的自主決策權限。這有助于推動(dòng)政府將工作重點(diǎn)由事前審批轉向事中事后監管，由被動(dòng)管理轉向主動(dòng)服務(wù)，致力于提升治理水平。

此外，對于具有市場(chǎng)準入管理職責的部門(mén)而言，還可以基于清單進(jìn)行監管信息的互通、交換和共享，為加強事中事后監管提供信息支撐，使得政府監管更加科學(xué)化、規范化和陽(yáng)光化。