解讀文章之五

“一單盡列、全國統一”

全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度

重慶大學(xué)公共管理學(xué)院陳升

市場(chǎng)準入負面清單制度建立的目標是實(shí)現“一單盡列、全國統一”的整體性治理。國家以一張清單統一整合所有市場(chǎng)準入的禁止、許可事項，是我國對統一市場(chǎng)準入管理的一次前所未有的嘗試。這次嘗試有以下三個(gè)層面的意義：

一、實(shí)現一單列盡

在市場(chǎng)準入負面清單之前，國家有關(guān)市場(chǎng)準入的禁止或限制規定散諸于各個(gè)法律、文件規定中。對應地，各級政府部門(mén)“畫(huà)地為牢”對各自管理領(lǐng)域進(jìn)行準入的審批，部門(mén)間職責難免交叉、重疊，造成互相推諉扯皮。

同時(shí)這給市場(chǎng)主體帶來(lái)諸多不便和困惑。一方面，市場(chǎng)主體在準入前要查閱各類(lèi)法律法規、《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》、《政府核準的投資項目目錄》等等，非常不便。另一方面，散諸于各處的規定還往往相互矛盾，市場(chǎng)主體缺乏明確的“交通燈”、無(wú)所適從。

而在市場(chǎng)準入負面清單制度下，國務(wù)院以負面清單的形式明確列出在我國境內禁止和許可投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，將所有分散各處的禁止、許可事項在一張清單上集成。此外，為了做好制度的銜接工作，市場(chǎng)準入負面清單還將對行政審批事項清單、《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》和《政府核準的投資項目目錄》等目錄的相關(guān)規定進(jìn)行梳理，根據情況分類(lèi)納入禁止類(lèi)清單和許可類(lèi)清單之中。將我國所有市場(chǎng)準入領(lǐng)域的禁止類(lèi)事項和許可類(lèi)事項，按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)列明。這樣的列單方式做到了“一網(wǎng)打盡、一單列盡”，既清晰地表明了市場(chǎng)準入的“紅線(xiàn)”所在，又明確地給市場(chǎng)主體點(diǎn)亮了“交通燈”。

同時(shí)，市場(chǎng)準入負面清單的“一網(wǎng)打盡、一單列盡”，對于各級政府部門(mén)而言，也將其相應的權責匯總列單，其中涉及需部門(mén)間協(xié)作的事項也更清晰列舉出來(lái)，有助于進(jìn)一步提高政府部門(mén)間的協(xié)作效率。

二、實(shí)現全國統一

在市場(chǎng)準入負面清單制度下，市場(chǎng)準入負面清單由國務(wù)院統一制定發(fā)布，地方政府需進(jìn)行調整的，由省級人民政府報經(jīng)國務(wù)院批準。這使市場(chǎng)準入在全國范圍內有了統一的標準。地方?jīng)]有權限進(jìn)行市場(chǎng)準入負面清單的制定工作，采用的藍本都是全國統一的市場(chǎng)準入負面清單。這樣市場(chǎng)準入的管理實(shí)現了在全國層面的統一，使全國范圍內的市場(chǎng)準入有了統一的標準，這也是公平競爭市場(chǎng)環(huán)境形成的重要前提，也是落實(shí)《行政許可法》的必然要求。以市場(chǎng)準入負面清單為全國市場(chǎng)準入的統一標準，以此標準營(yíng)造公平競爭環(huán)境和構建統一市場(chǎng)準入規則，有助于消除各地存在的形形色色的隱性壁壘，促進(jìn)各類(lèi)要素的有序自由流動(dòng)。一方面，把市場(chǎng)準入負面清單作為構建市場(chǎng)準入秩序的重要基礎制度，把抽象的市場(chǎng)準入要求轉化為具體的文本，準確、高效傳遞準入規則信息，保障公平競爭。另一方面，作為我國加快政府職能轉變、當好市場(chǎng)準入秩序裁判員的關(guān)鍵，市場(chǎng)準入負面清單的制定、調整、優(yōu)化依賴(lài)市場(chǎng)主體和各級政府廣泛參與和普遍認同，促使政府從單向管理變成社會(huì )共同治理。

但同時(shí)，為考慮各地實(shí)際情形之間的差異，也賦予地方政府經(jīng)國務(wù)院同意后個(gè)別調整的權利。在清單中也設有“地方性許可措施”欄目，將各地依據地方實(shí)情確需保留的地方性市場(chǎng)準入管理措施列入清單。這樣的考慮也保障了全國統一實(shí)現一張清單的可行性和科學(xué)性。

三、實(shí)現地位平等

以前，政府對市場(chǎng)主體的市場(chǎng)準入主要靠審批，如分為鼓勵、限制、禁止等三類(lèi)，對市場(chǎng)主體投資行為施以區別性的引導政策，導致各市場(chǎng)主體的待遇并不公平、甚至差別很大。主要表現在：一是民營(yíng)企業(yè)能夠進(jìn)入的領(lǐng)域明顯少于國有企業(yè)，而且民營(yíng)企業(yè)能進(jìn)入哪些領(lǐng)域以及一些具體要求，政府規定不詳或者沒(méi)有規定，導致了地方政府自由裁量權大；二是一些行業(yè)設定了較高的準入門(mén)檻，政府的審批程序較為復雜，甚至不透明，大大提高了中小企業(yè)進(jìn)入這些行業(yè)的成本，使其很難進(jìn)入這些行業(yè)。而市場(chǎng)準入負面清單制度，體現的是“非禁即入”的負面管理理念。這一理念背后，體現的是“公平”。實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度是政府管理方式和理念的一個(gè)重大變革，將有利于營(yíng)造一個(gè)公平的競爭環(huán)境，這體現在：

一是在清單面前，實(shí)現了“人人平等”，不搞特殊待遇。市場(chǎng)準入負面清單適用于各類(lèi)市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。對各類(lèi)市場(chǎng)主體不搞特殊待遇，都要依據市場(chǎng)準入負面清單的分類(lèi)情形，統一地做到：禁止準入事項，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入;許可準入事項，由市場(chǎng)主體提出申請，行政機關(guān)依法依規作出是否予以準入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進(jìn)入;負面清單以外的，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

二是在清單以外的領(lǐng)域，做到了“英雄不問(wèn)出處”。在市場(chǎng)準入負面清單制度下，清單以外各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，各市場(chǎng)主體的準入標準是一致的，各類(lèi)市場(chǎng)主體之間沒(méi)有歧視。而且未來(lái)在市場(chǎng)準入負面清單制度的基礎上，還將進(jìn)一步“廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定保障各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入自然壟斷、特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法”。