解讀文章之六

全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度的法治價(jià)值

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院王洪松、任啟明

黨的十八屆三中全會(huì )提出實(shí)行統一的市場(chǎng)準入負面清單制度，將原用于外資投資管理的負面清單制度引入國內經(jīng)濟治理，是市場(chǎng)準入領(lǐng)域的一項重要改革和制度創(chuàng )新。面對我國社會(huì )主義法治建設的關(guān)鍵時(shí)刻，《市場(chǎng)準入負面清單（2018）版》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清單（2018版）》）服務(wù)于三個(gè)層次的法治目標，一是如何進(jìn)一步完善社會(huì )主義法治，高度落實(shí)依法治國的要求；二是如何進(jìn)一步深化改革，通過(guò)行政體制改革更好地發(fā)揮政府與市場(chǎng)的分工協(xié)調，促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；三是如何切實(shí)使法治建設各項成果服務(wù)于人民福祉，構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制。為完成這一任務(wù)，市場(chǎng)準入負面清單制度以市場(chǎng)準入為規制對象，建立公平、開(kāi)放、透明、自由的市場(chǎng)準入規則體系，從解決政府與企業(yè)管理關(guān)系、部委職權關(guān)系、央地關(guān)系三方面入手，實(shí)現依法治國、深化改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有機統一，從而真實(shí)、有效地使中國特色社會(huì )主義法治建設的制度成果惠及廣大人民群眾。

一、全面實(shí)施市場(chǎng)準入負面清單制度是貫徹依法治國，建設社會(huì )主義法治國家的集中體現

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》指出，“依法治國是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，堅持中國特色社會(huì )主義制度，貫徹中國特色社會(huì )主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”，這首先要求具備清晰、透明、完善的規范體系。

長(cháng)期以來(lái)，我國的市場(chǎng)監管職權設定并不明確，市場(chǎng)準入管理措施散見(jiàn)于法律、行政法規、地方性法規與政府規章中，彼此之間存在不少重疊和沖突。在橫向上，各政府機關(guān)之間存在大量監管重疊或監管缺位的問(wèn)題，同一市場(chǎng)監管事項既可能受多個(gè)部門(mén)的重復管理而加重市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)成本，也可能因部門(mén)的疏忽導致對重大準入事項缺乏審查，無(wú)法切實(shí)保障市場(chǎng)主體的合法利益。在縱向上，存在地方性法規與地方政府規章所設定的市場(chǎng)準入管制與中央法律法規、其他地方政府法規沖突的情況，導致地方市場(chǎng)壁壘和隱性市場(chǎng)準入層出不窮，影響了一體化市場(chǎng)的構建。

對此，市場(chǎng)準入負面清單制度明確了監管職權的設定，重新梳理了我國社會(huì )主義法治體系中關(guān)于市場(chǎng)準入監管權的規定。首先，《清單（2018）版》只將法律、法規和國務(wù)院設定的市場(chǎng)準入管理措施列入其中，地方政府依據地區資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系、生態(tài)環(huán)境等情況需要進(jìn)行調整的，必須由省級人民政府報國務(wù)院批準。未經(jīng)國務(wù)院授權的，各地區不得自行發(fā)布市場(chǎng)準入負面清單，也不得擅自增減其條目，最大限度維持了全國統一市場(chǎng)的發(fā)展與地方特色建設的平衡。其次，《清單（2018）版》對于依據法律、法規和國務(wù)院決定設立的市場(chǎng)準入管理措施全面進(jìn)行合法性審查，對于違反設定權限設立的事項、實(shí)際失效事項、不符合清單定位事項責令相關(guān)部門(mén)即時(shí)審查刪減，從而清理了各部門(mén)和各地的隱性準入限制，為監督政府依法行政和引導投資經(jīng)營(yíng)提供了清晰的標準。更為重要的是，《清單（2018）版》還依據市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律對準入事項進(jìn)行了合理性、可行性與可控性的評估，進(jìn)一步規范清單事項。對于應當由企業(yè)自主決定的不再由政府進(jìn)行事先審批，對于政府管理缺位的及時(shí)增補，對于社會(huì )前沿經(jīng)濟問(wèn)題特別重視，為政府與企業(yè)管理關(guān)系的區分提供了寶貴意見(jiàn)，也為建設協(xié)調一致、科學(xué)合理的市場(chǎng)準入制度奠定了堅實(shí)的基礎，為貫徹依法治國貢獻了制度基礎。

二、市場(chǎng)準入負面清單制度是進(jìn)一步深化改革，邁向服務(wù)型政府的內在要求

當前我國正處于全面建成小康社會(huì )的決勝階段，迫切需要發(fā)揮好制度的引領(lǐng)和規范作用，以制度改革推動(dòng)各項經(jīng)濟建設。因此深化改革首先要堅持行政體制改革，建設與服務(wù)性權威觀(guān)相適應的服務(wù)型政府，以政府為人民帶來(lái)的切實(shí)增益顯示中國特色社會(huì )主義制度的優(yōu)越性。以往我國政府為管理型政府，在市場(chǎng)準入上采取嚴厲的管制態(tài)度，只有法律法規允許投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)方可進(jìn)入。并且存在將監督措施或評估措施按照準入審批管理的現象，導致隱性市場(chǎng)準入大量滋生，使得法律法規無(wú)法準確地為市場(chǎng)主體提供投資經(jīng)營(yíng)的指引，進(jìn)一步限制了市場(chǎng)經(jīng)濟在資源配置中決定性作用的發(fā)展。

為妥善解決此類(lèi)問(wèn)題，《清單（2018）版》遵循的是政府簡(jiǎn)政放權、公正監管、高效服務(wù)的內在要求。只有清單明確列入禁止和限制的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等方存在準入門(mén)檻，除此之外不再進(jìn)行審批，各類(lèi)主體皆可依法平等進(jìn)入。對于部分存在解釋爭議并可能導致隱性準入的法律法規，清單本身將起到提示作用，只有在被納入清單的情況下才能被認定為市場(chǎng)準入管理，否則就僅應被視為監督與評估舉措，從而確保了準入措施的透明性和穩定性，更好地服務(wù)于市場(chǎng)主體的投資經(jīng)營(yíng)需求。

其次，深化改革還必須堅持市場(chǎng)制度改革，建設動(dòng)態(tài)化的市場(chǎng)管理與監督機制。深化改革與轉變政府職能均不能忽視對象的特殊性，市場(chǎng)經(jīng)濟靈活多變，對于中央政府來(lái)說(shuō)，需要重視全國市場(chǎng)的重大發(fā)展與重要需求的轉變，時(shí)刻遵循國家宏觀(guān)經(jīng)濟的發(fā)展規律；對于地方政府來(lái)說(shuō)，盡管不能割裂地方市場(chǎng)與全國市場(chǎng)的統一性，但為了更好地促進(jìn)兩者的協(xié)調發(fā)展，同樣需要正面地方經(jīng)濟的特殊性，在行政體制內建立良好溝通渠道，因地制宜進(jìn)行制度創(chuàng )新。因此市場(chǎng)管理與監督機制必須呼應全國市場(chǎng)和地方市場(chǎng)的多元需求，一成不變的法律法規絕對不可能實(shí)現推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)，只有建設動(dòng)態(tài)化的市場(chǎng)制度才能與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)發(fā)現并解決主要經(jīng)濟矛盾?！肚鍐危?018）版》具有鮮明的動(dòng)態(tài)化特征，它不止于匯總現有準入管理制度，還為市場(chǎng)準入的調整與改變提供了制度基礎。在現行負面清單的基礎上將進(jìn)一步建立清單動(dòng)態(tài)調整機制，根據改革總體進(jìn)展、經(jīng)濟結構調整、法律法規修訂、“放管服”改革進(jìn)展等情況，適時(shí)調整市場(chǎng)準入負面清單的結構與內容，明確和細化清單調整頻次、方式、流程，探索建立市場(chǎng)準入負面清單的第三方評估機制和跨部門(mén)議事協(xié)調機制，增強清單的科學(xué)性、規范性、完備性。清單將不再局限于舊有的制度基礎，而將以動(dòng)態(tài)化為核心理念，為多方評估與反映機制為具體方式，維持自身對市場(chǎng)經(jīng)濟的敏感性，逐步為深化改革貢獻力量。

三、市場(chǎng)準入負面清單制度是落實(shí)法治建設成果，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的直接體現

貫徹依法治國，堅持深化改革，從根本上仍然是為了切實(shí)地惠及人民群眾，促進(jìn)人民幸福安康與國家長(cháng)治久安。市場(chǎng)準入負面清單直接地優(yōu)化了我國市場(chǎng)經(jīng)濟的營(yíng)商環(huán)境，是落實(shí)法治建設成果的具體體現。改革開(kāi)放以來(lái)，管理型政府理念采取的嚴厲態(tài)度極大地限制了自由營(yíng)商環(huán)境的生成與發(fā)展，市場(chǎng)準入管理的模糊性、重疊性、沖突性嚴重阻礙了市場(chǎng)主體的合法投資預期，滯緩了市場(chǎng)經(jīng)濟在配置資源上決定性功能的發(fā)揮。市場(chǎng)準入負面清單制度的正式建立，在合理化準入門(mén)檻、平等對待國內外投資者方面均為營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化貢獻了巨大價(jià)值。

首先，市場(chǎng)準入負面清單實(shí)現了準入管理制度的合理化。在匯總現行市場(chǎng)準入事項的基礎上，《清單（2018）版》從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準確等方面對清單事項和管理措施進(jìn)行了逐條評估，并作進(jìn)一步優(yōu)化整合。對于在合法性和合理性上不符合準入要求的，予以刪減；對于客觀(guān)上確實(shí)存在管理需求的，根據部門(mén)和地方意見(jiàn)增列，努力促進(jìn)準入管理制度在合理預防行業(yè)風(fēng)險的同時(shí)，無(wú)損于其激勵自由投資的基礎功能，更高效地促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展。在實(shí)質(zhì)內容上，清單準確地理順了市場(chǎng)準入與特定區域、空間管控規定的關(guān)系，明確法律法規對自然保護區、風(fēng)景名勝區、飲用水水源保護區等特定區域、空間相關(guān)活動(dòng)的管控規定屬于生態(tài)環(huán)境保護、土地利用規劃，不屬于市場(chǎng)準入管理，避免符合規定的投資經(jīng)營(yíng)行為受到不正當的阻礙；同時(shí)，清單重點(diǎn)反映了時(shí)代問(wèn)題，對本土經(jīng)濟遭遇的特殊且重要的經(jīng)濟挑戰予以嚴格規制，如將“禁止違規開(kāi)展金融相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”單獨列為禁止事項；清單還進(jìn)一步整合了分散的其他負面清單的內容，對于按照黨中央、國務(wù)院要求編制的行業(yè)性、領(lǐng)域性、區域性負面清單，要統一納入市場(chǎng)準入負面清單中，避免為市場(chǎng)主體增加制度查詢(xún)的成本，如《清單（2018）版》將《互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)準入禁止許可目錄》適時(shí)納入，統一向社會(huì )發(fā)布，減少了清單分散帶來(lái)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化成本。

其次，市場(chǎng)準入負面清單確立了境內投資者與境外投資者的平等地位?！肚鍐危?018）版》是適用于境內外投資者的一致性管理措施，是對各類(lèi)市場(chǎng)主體市場(chǎng)準入管理的統一要求；外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營(yíng)行為，是對外商投資準入的特別管理措施，兩者存在一定的界限。但是境外市場(chǎng)主體在中國的投資經(jīng)營(yíng)雖然要遵守外商投資負面清單，還要按照國民待遇原則，遵守市場(chǎng)準入負面清單。這意味著(zhù)在遵循外商投資負面清單的前提，境外投資者與境內投資者平等享受?chē)翊?，平等享有投資預期，兩張清單保持內在銜接。